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Carsten Schucht
Norbert Berger

Praktische Umsetzung der Maschinenrichtlinie

Risikobeurteilung – Verkehrsfähigkeit – Schulungen – Audits – Wesentliche Veränderung – Rechtsprechung

2., aktualisierte Auflage

Die Autoren:

Dr. Carsten Schucht ist Rechtsanwalt im Münchener Büro der internationalen Sozietät Noerr LLP. Norbert Berger ist bei der international tätigen HOSOKAWA ALPINE AG in Augsburg beschäftigt.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek:

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Print-ISBN 978-3-446-45879-6
E-Book-ISBN 978-3-446-45989-2

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© 2019 Carl Hanser Verlag München
www.hanser-fachbuch.de

Lektorat: Dipl.-Ing. Volker Herzberg
Herstellung: letex publishing services GmbH, Leipzig
Coverrealisierung: Stephan Rönigk

Die EG-Maschinenrichtlinie ist seit ihrem Erlass im Jahr 2006 und mehr noch seit ihrem Anwendungsbeginn in den 28 EU-Mitgliedstaaten Ende des Jahres 2009 juristischer Dreh- und Angelpunkt für Herstellung und Handel von Maschinen innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) bzw. der Europäischen Union (EU) sowie für den Import von Maschinen aus EWR- bzw. EU-Drittstaaten. Compliance mit dem europäischen Maschinenrecht führt vor diesem Hintergrund zum ungehinderten Vertrieb von Maschinen im europäischen Binnenmarkt, wohingegen etwaige Verstöße gegen geltendes Maschinenrecht die europäischen Marktüberwachungsbehörden auf den Plan rufen und mit nicht unerheblichen zivil- und strafrechtlichen Risiken einhergehen.

Das vorliegende Buch soll im Sinne eines Praxisleitfadens Handlungsempfehlungen für ausgewählte Fragen und Aspekte im geltenden Maschinenrecht bieten, die sich nach unserer langjährigen Erfahrung als auf Produktsicherheits- und Maschinenrecht spezialisierter Rechtsanwalt bzw. Product Compliance Manager im Umgang mit der EG-Maschinenrichtlinie als typische Fallstricke bei der Rechtsanwendung herauskristallisiert haben. Die aufgezeigten Lösungen sollen ausdrücklich einen Beitrag zur Gewährleistung maschinenrechtlicher Compliance im Betrieb leisten. Umgekehrt lag unser Ziel nicht darin, die EG-Maschinenrichtlinie von A bis Z zu behandeln und im Sinne eines Kompendiums umfassend darzustellen, sodass wir z. B. darauf verzichtet haben, die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzanforderungen aus dem umfangreichen Anhang I der EG-Maschinenrichtlinie im Einzelnen darzustellen.

Bei den beiden Kapiteln zur Verkehrsfähigkeit von neuen Maschinen einerseits und Gebrauchtmaschinen andererseits haben wir in erster Linie auf die in Deutschland geltende Maschinenverordnung (9. ProdSV) abgestellt, zumal sich die EG-Maschinenrichtlinie nicht zum praktisch wichtigen Gebrauchtmaschinenhandel verhält. Etwaige Bezüge zum europäischen Maschinenrecht werden indes zum Zwecke der Erleichterung der Arbeit mit der EG-Maschinenrichtlinie stets hergestellt.

Zur besseren Veranschaulichung maschinenrechtlicher Fragestellungen dienen im Übrigen zahlreiche Praxistipps, Hinweise und Übungen, die im Text optisch besonders hervorgehoben und damit besonders leicht aufzufinden sind.

Für Anregungen und Kritik sind die Autoren dankbar (carsten.schucht@noerr.com;n.berger@email.de).

München und Augsburg, im April 2016

Dr. Carsten Schucht

Norbert Berger

Die Neuauflage unseres Fachbuchs zum europäischen Maschinenrecht berücksichtigt die Entwicklungen der vergangenen zweieinhalb Jahre im Zusammenhang mit der EG-Maschinenrichtlinie. Sie trägt damit dem Umstand Rechnung, dass das Produktsicherheitsrecht im Allgemeinen und das Maschinenrecht im Besonderen weiterhin von ungebrochener Dynamik geprägt sind.

Der Zeitpunkt für die komplett überarbeitete, aktualisierte und inhaltlich erweiterte Neuauflage erscheint uns vor diesem Hintergrund denkbar günstig. Mit Blick auf aktuelle Veränderungen bestand gleich in dreierlei Hinsicht Anlass, unseren Praxisleitfaden auf den aktuellen Diskussionsstand zu bringen. Erstens wurde im Jahr 2016 auf europäischer Ebene der Evaluierungsprozess in Bezug auf die EG-Maschinenrichtlinie angestoßen, zweitens wurde Mitte 2017 der Leitfaden der Europäischen Kommission zur Anwendung der Maschinenrichtlinie 2006/42/EG neu aufgelegt und drittens wurden im Maschinen- und Anlagenbau die voranschreitende Digitalisierung sowie die Produktkombinationen mit Funkanlagen breit und intensiv diskutiert.

Im Übrigen ist die Konzeption des Buchs unverändert geblieben: Auf praktisch wichtige Fragen im Maschinenrecht sollen Antworten mit Handlungsempfehlungen gegeben werden, damit insbesondere unternehmensintern Compliance im Produktsicherheits- und Maschinenrecht gewährleistet werden kann.

Für Anregungen und Kritik sind die Autoren nach wie vor dankbar (carsten. schucht@noerr.com; n.berger@email.de).

München und Augsburg, im Oktober 2018

Dr. Carsten Schucht

Norbert Berger

Dr. Carsten Schucht

Rechtsanwalt

Dr. Carsten Schucht ist Rechtsanwalt im Münchener Büro der internationalen Sozietät Noerr LLP. Seine Tätigkeitsschwerpunkte bilden das Produktsicherheits- und Technikrecht, Produkthaftungsrecht, Europarecht und öffentlich-rechtliche Arbeitsschutzrecht. Als Industrieanwalt vertritt er Unternehmen in marktüberwachungsbehördlichen Verfahren (insbesondere bei Beanstandungen von Produkten), unterstützt sie bei der Abwehr von geltend gemachten Schadensersatz- und Schmerzensgeldansprüchen in nationalen und internationalen Streitigkeiten, führt Produktrückrufe durch und berät zu allen Fragen produktrechtlicher Compliance. Besondere Erfahrung verfügt Dr. Carsten Schucht im Bereich des Maschinen- und Anlagenbaus.

Dr. Carsten Schucht ist Autor zahlreicher Veröffentlichungen zu produkt- und arbeitsschutzrechtlichen Themen und referiert regelmäßig zu diesen Themen auf Fachkonferenzen und Seminaren.

Autor der Kapitel 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 12, 15, 17, 21

Dr. Carsten Schucht
Rechtsanwalt

Tel +49 89 28628 105
carsten.schucht@noerr.com

Noerr LLP
Brienner Straße 28
80333 München

Dipl.-Ing. Norbert Berger

Product Compliance Manager

Norbert Berger ist bei der international tätigen HOSOKAWA ALPINE AG in Augsburg beschäftigt. Er ist seiner Funktion als Product Compliance Manager in der verantwortlichen Stabsstelle dafür zuständig, die rechtlichen Vorgaben bei der betrieblichen Arbeit umzusetzen und zu etablieren. Besondere Erfahrung verfügt Norbert Berger dank seiner seit 2002 erlangten beruflichen Praxis im Bereich der Produktsicherheit. Dabei ist vor allem die Maschinenrichtlinie sein Spezialgebiet. So ist er der Ansprechpartner für juristische Themen rund um die Maschinenrichtlinie, führt Audits zur Produktsicherheit durch und ist Dozent für interne Schulungen.

Autor der Kapitel 7, 8, 9, 11, 13, 14, 16, 18, 19, 20, 21

Die Herstellung von Maschinen und unvollständigen Maschinen, deren Import in den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) bzw. in die Europäische Union (EU) sowie Handel finden nicht im rechtsfreien Raum statt. Ganz im Gegenteil werden die betreffenden Vorgänge in der geltenden Rechtsordnung zum Anlass für die Schaffung ganz unterschiedlicher (produkt-)rechtlicher Regelungen genommen. Bevor die praktisch wichtigen Einzelfragen im Zusammenhang mit Warenherstellung und -vertrieb von Maschinen in den Fokus des Interesses gerückt werden, soll zunächst der juristische Rahmen im Sinne einer Grundlegung skizziert werden.

Im Folgenden wird zunächst auf den Regelungsrahmen eingegangen, der die produktsicherheitsrechtliche Verkehrsfähigkeit betrifft (s. Kap. 1.1), bevor die Zwecke des Produktsicherheits- und Maschinenrechts (s. Kap. 1.2) und das Maschinenrecht als Rechtsmaterie (s. Kap. 1.3) in den Fokus des Interesses gerückt werden. Im Anschluss daran werden die historische Entwicklung des europäischen Maschinenrechts einerseits (s. Kap. 1.4) sowie „New Approach“ und „New Legislative Framework“ (NLF) als zentrale industriepolitische Konzepte auf der Ebene des europäischen Produktionssicherheitsrechts andererseits (s. Kap. 1.5) dargestellt.

1.1	EG-Maschinenrichtlinie und Maschinenverordnung

Die Richtlinie 2006/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. 5. 2006 über Maschinen und zur Änderung der Richtlinie 95/16/EG (sog. EG-Maschinenrichtlinie) und die Neunte Verordnung zum Produktsicherheitsgesetz (Maschinenverordnung – 9. ProdSV) vom 12. 5. 1993 sind die beiden zentralen produktsicherheitsrechtlichen Rechtsakte für den Vertrieb von Maschinen und unvollständigen Maschinen in der Europäischen Union (EU) bzw. in der Bundesrepublik Deutschland. Während die EG-Maschinenrichtlinie europäisches Recht darstellt, handelt es sich bei der Maschinenverordnung um deutsches Recht. Was das Verhältnis der beiden Rechtsakte zueinander anbelangt, handelt es sich bei der Maschinenverordnung um den nationalen (deutschen) Umsetzungsakt in Bezug auf die EG-Maschinenrichtlinie. Der Grund für dieses Umsetzungserfordernis im nationalen Recht liegt darin, dass das europäische Maschinenrecht in Gestalt einer Richtlinie, konkret der Richtlinie 2006/42/EG, erlassen wurde. Die Maschinenverordnung wird wiederum auf das Gesetz über die Bereitstellung von Produkten auf dem Markt (Produktsicherheitsgesetz – ProdSG) vom 8. 11. 2011 gestützt. Für die Anwendbarkeit der EG-Maschinenrichtlinie bzw. der Maschinenverordnung spielt es im Übrigen keine Rolle, ob es sich um Verbraucherprodukte (sog. B2C-Produkte¹) oder um Nicht-Verbraucherprodukte (sog. B2B-Produkte²) handelt.

Die genannten produktsicherheitsrechtlichen Rechtsakte sind im Ergebnis die zentralen Bestimmungen für den deutschen Maschinen- und Anlagenbau, der wiederum ein wichtiger technischer Teilsektor und einer der industriellen Kernbereiche der Wirtschaft in Deutschland und der EU ist.

Wer Maschinen in anderen EU-Mitgliedstaaten in Verkehr bringt bzw. in Betrieb nimmt, muss sich zwar ebenfalls mit der EG-Maschinenrichtlinie befassen; an die Stelle der deutschen Maschinenverordnung tritt indes der jeweilige nationale (z.B. französische) Umsetzungsakt.

Richtlinie und Verordnung als europäische Rechtsakte

Die Richtlinie ist zwar für alle 28 bzw. – mit Blick auf den kurz bevorstehenden „Brexit“ und dem damit in Bezug genommenen Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union (EU) – 27 EU-Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt aber den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und Mittel, Art. 288 Unterabs. 3 AEUV. Aus diesem Grund musste die Bundesrepublik Deutschland – wie jeder andere EU-Mitgliedstaat – die Richtlinie 2006/42/EG innerhalb der vorgegebenen Umsetzungsfristen in nationales Recht transformieren. Im Unterschied dazu hat die europäische Verordnung gemäß Art. 288 Unterabs. 2 AEUV allgemeine Geltung, d. h. sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem EU-Mitgliedstaat. Das europäische Produktsicherheitsrecht wird derzeit noch von Richtlinien geprägt; allerdings bestehen unübersehbare Tendenzen zugunsten der Verordnung. Das europäische Bauproduktenrecht etwa wurde im Jahr 2011 als Verordnung (Verordnung (EU) Nr. 305/2011; sog. EU-Bauproduktenverordnung) erlassen, wobei die EU-Bauproduktenverordnung die zuvor geltende Richtlinie 89/106/EWG (sog. Bauproduktenrichtlinie) ablöste. Darüber hinaus wurde erst kürzlich die Richtlinie 89/686/EWG (sog. PSA-Richtlinie) durch eine entsprechende PSA-Verordnung (Verordnung (EU) 2016/425)³ abgelöst.

Rechtsetzungstechnik im europäischen Maschinenrecht und derzeitiger Evaluierungsprozess

Vor diesem Hintergrund wird aufmerksam zu beobachten sein, ob nicht auch das europäische Maschinenrecht zukünftig im Wege der europäischen Verordnung erlassen werden wird. In der Tat deuten die derzeitigen Reformüberlegungen auf europäischer Ebene darauf hin, dass die EG-Maschinenrichtlinie in (freilich nicht ganz naher) Zukunft in eine neue EU-Maschinenverordnung überführt werden wird. Hintergrund ist das Programm der Europäischen Kommission namens REFIT, wonach EU-Rechtsvorschriften auf ihre Leistungsfähigkeit, Funktionsfähigkeit und Zukunftsfähigkeit untersucht werden sollen. Nach dem derzeitigen Stand des Evaluierungsprozesses in Bezug auf das europäische Maschinenrecht kommt ein Vorschlag der Kommission für eine neue EU-Maschinenverordnung erst im Jahr 2020 in Betracht. Eine Veröffentlichung der EU-Verordnung könnte dann im Jahr 2022 stattfinden, sodass mit ihrem Geltungsbeginn wohl nicht vor Ende 2023 zu rechnen ist.

Produktsicherheitsrecht als öffentliches Recht

Das Produktsicherheitsrecht ist Bestandteil des öffentlichen Rechts, welches in der deutschen Rechtsordnung vom Zivil- und Strafrecht abgegrenzt wird. Gegenstand des öffentlichen Rechts ist die Regelung des Verhältnisses zwischen den Trägern hoheitlicher Gewalt, d. h. dem Staat, und den Bürgern (als Privatrechtssubjekten). Das deutsche Produktsicherheitsgesetz sowie die deutsche Maschinenverordnung stellen vor diesem Hintergrund öffentliches Recht dar, weil die marktüberwachungsrechtlichen Befugnisse (insbesondere zur Anordnung von Marktüberwachungsmaßnahmen) mit den staatlichen Marktüberwachungsbehörden ausschließlich Träger hoheitlicher Gewalt berechtigen.

Mit Blick auf die unterschiedlichen Rechtsakte (Verfassung, Gesetz, Rechtsverordnung und Satzung), welche in der deutschen Rechtsordnung existieren, kann eine sog. Normenpyramide gebildet werden. Diese Normenpyramide bildet eine Normenhierarchie ab. Danach steht unter Zugrundelegung des Bundesrechts das Grundgesetz als Verfassung der Bundesrepublik Deutschland an der Spitze, sodass die darunter befindlichen Rechtsakte wie das Produktsicherheitsgesetz als Gesetz des Bundes ausnahmslos im Einklang mit dem Grundgesetz stehen müssen. Rechtsverordnungen wie die Maschinenverordnung wiederum stehen unterhalb des Gesetzes. Aus diesem Grund darf z. B. die Maschinenverordnung (Rechtsverordnung) nicht gegen das Produktsicherheitsgesetz (Gesetz) verstoßen.

Im Übrigen lässt sich eine solche Normenpyramide nicht nur für die Rechtsakte des Bundes bilden; auf der Ebene der 16 deutschen (Bundes-)Länder ergibt die Normenpyramide ein vergleichbares Bild. Das Landesrecht muss seinerseits freilich auch mit dem Bundesrecht (etwa dem Grundgesetz) im Einklang stehen. Produktsicherheitsrechtlich relevant sind auf der Ebene des Landesrechts solche Rechtsakte, mithilfe derer Zuständigkeiten für den Vollzug des Produktsicherheitsgesetzes und der darauf gestützten Rechtsverordnungen wie z. B. der Maschinenverordnung festgelegt werden. Beispielhaft sei an dieser Stelle die baden-württembergische Verordnung des Umweltministeriums über Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Produktsicherheit (Produktsicherheits-Zuständigkeitsverordnung – ProdSZuVO) vom 13. 2. 2012 genannt.

Tabelle 1.1 Normenpyramide in der deutschen Rechtsordnung

Bund	Land
Grundgesetz (Verfassung)	Landesverfassung
Gesetz z. B. Produktsicherheitsgesetz	Gesetz
Rechtsverordnung der Bundesregierung z. B. Maschinenverordnung (9. ProdSV)	Rechtsverordnung der Landesregierung z. B. Produktsicherheits-Zuständigkeitsverordnung – ProdSZuVO in Baden-Württemberg
Satzung	Satzung

1.2	Zwecke des Produktsicherheits- und Maschinenrechts

Primärer Zweck des Produktsicherheitsrechts ist der Schutz von Sicherheit und Gesundheit von Personen bei der Verwendung von Produkten. Daneben werden freilich auch unbeteiligte Dritte (sog. innocent bystander) in den Schutzbereich produktsicherheitsrechtlicher Bestimmungen einbezogen. Bei diesem Personenkreis handelt es sich um solche Personen, die ein Produkt zwar nicht selbst verwenden, sich aber möglicherweise in der Nähe des Benutzers oder des (unbeaufsichtigten) Produkts aufhalten und deshalb den Produktrisiken ausgesetzt sein können (z. B. Fußgänger mit Blick auf Kraftfahrzeuge). Im europäischen Maschinenrecht kommt gemäß Art. 4 Abs. 1 Richtlinie 2006/42/EG der Schutz von Haustieren und Sachen (bzw. Gütern) sowie gegebenenfalls der Umwelt hinzu.⁴

Daneben dient das europäische Produktsicherheitsrecht der Verwirklichung des Binnenmarkts in Bezug auf den freien Verkehr von Waren innerhalb der Europäischen Union. Der freie Warenverkehr, der insbesondere in Art. 34 AEUV verankert ist, rechnet – neben dem freien Personenverkehr, dem freien Dienstleistungsverkehr und dem freien Kapitalverkehr – zu den vier europäischen Grundfreiheiten; denn die europäischen Verordnungen und Richtlinien auf dem Gebiet des Produktsicherheitsrechts sind Instrumente zum Abbau technischer (nicht-tarifärer) Handelshemmnisse. Gemäß Art. 26 Abs. 1 AEUV erlässt die EU „die erforderlichen Maßnahmen, um (. . .) den Binnenmarkt zu verwirklichen beziehungsweise dessen Funktionieren zu gewährleisten.“

Schließlich führen die europarechtlichen Vorgaben in Bezug auf die Implementierung einer wirksamen Marktüberwachung in den EU-Mitgliedstaaten zur Verhinderung unlauterer Geschäftspraktiken innerhalb der Europäischen Union. Maßgebliche Bedeutung kommt in diesem Zusammenhang der Verordnung (EG) Nr. 765/2008 (sog. Marktüberwachungsverordnung) zu (s. Kap. 1.5.2). Das geltende Marktüberwachungsrecht dient daher stets auch dem Zweck, für faire Wettbewerbsbedingungen im europäischen Binnenmarkt zu sorgen.

Dass die Schutzziele des Produktsicherheitsrechts nicht statisch sind, wird durch das Maschinenrecht besonders anschaulich vor Augen geführt: Die Umwelt rechnete beim Erlass der EG-Maschinenrichtlinie im Jahr 2006 noch nicht zu den relevanten Schutzgütern. Erst die Richtlinie 2009/127/EG mit ihren neuen Bestimmungen in Bezug auf Maschinen zur Ausbringung von Pestiziden führte insoweit zur Änderung im Maschinenrecht, weil „Konstruktion, Bau und Wartung von Maschinen zur Ausbringung von Pestiziden“ eine beträchtliche Rolle „bei der Verringerung der nachteiligen Auswirkungen von Pflanzenschutzmitteln auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt“ spielen (vgl. Erwägungsgrund (2) zur Richtlinie 2009/127/EG). Aus dem neuen Art. 2 S. 2 Buchst. m) Richtlinie 2006/42/EG ergibt sich, dass der Umweltschutz nur bei den betreffenden Maschinen zur Ausbringungen von Pestiziden Geltung beansprucht (in der Praxis wird diese wichtige Beschränkung freilich gerne verkannt, und der Umweltschutz demzufolge auf alle Maschinen bezogen).

Tabelle 1.2 Zwecke des Maschinenrechts

Zwecke	Rechtsgrundlage
Schutz von Sicherheit und Gesundheit von Personen	Art. 4 Abs. 1 Richtlinie 2006/42/EG
Schutz von Haustieren	Art. 4 Abs. 1 Richtlinie 2006/42/EG
Schutz von Sachen	Art. 4 Abs. 1 Richtlinie 2006/42/EG
Schutz der Umwelt (nur bei Maschinen zur Ausbringung von Pestiziden)	Art. 4 Abs. 1 Richtlinie 2006/42/EG
Verwirklichung des Binnenmarkts in Bezug auf den freien Warenverkehr	Artt. 26, 34 f. AEUV
Verhinderung von unlauteren Geschäftspraktiken durch wirksame Marktüberwachung	Art. 16 VO (EG) Nr. 765/2008

1.3	Maschinenrecht als Rechtsmaterie

Auch wenn der Fokus der Wirtschaftsakteure im Zusammenhang mit dem Maschinenrecht in erster Linie auf die Anforderungen an die Verkehrsfähigkeit von Maschinen und unvollständigen Maschinen im Allgemeinen und auf die grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsschutzanforderungen in Anhang I der Richtlinie 2006/42/EG im Besonderen gerichtet ist, darf darob nicht übersehen werden, dass es sich insoweit stets um eine juristische Materie und genuine Rechtmäßigkeitserfordernisse handelt. Aus diesem Grund ist im Folgenden auf juristische Besonderheiten bzw. juristische Methoden aufmerksam zu machen, um das geltende Maschinenrecht besser zu verstehen.

1.3.1

Bedeutung von Rechtsbegriffen

Aus juristischer Perspektive darf beim Umgang mit den in Rede stehenden maschinenrechtlichen Rechtsakten nicht übersehen werden, dass diese ausnahmslos sog. Rechtsbegriffe verwenden. Praktisch besonders wichtige Beispiele sind die Begriffe „Maschine“, „Hersteller“ oder „Inverkehrbringen“.

Weil es sich insoweit um Rechtsbegriffe handelt, sind z. B. Maschinen i. S. d. EG-Maschinenrichtlinie nur solche Erzeugnisse, die in Art. 2 S. 2 Buchst. a) Richtlinie 2006/42/EG ausdrücklich als Maschine definiert werden. Davon zu trennen ist insbesondere ein umgangssprachliches, betriebsinternes oder in bestimmten Fachkreisen zugrunde gelegtes Verständnis von einer „Maschine“. Für den wichtigen Herstellerbegriff in Bezug auf Maschinen gilt nichts anderes: Hersteller im Rechtssinne sind nur jene Unternehmen, die von der maßgeblichen produktsicherheitsrechtlichen Definition erfasst werden. Danach kann z. B. auch der sog. Quasi-Hersteller ohne Weiteres Hersteller einer Maschine im Rechtssinne sein. Als Quasi-Hersteller wird ein Unternehmen bezeichnet, das ein Produkt entwickeln oder herstellen lässt und dieses Produkt sodann unter seinem eigenen Namen oder seiner eigenen Marke vermarktet. Schließlich wird eine Maschine nur dann maschinenrechtlich in Verkehr gebracht, wenn die Begriffselemente der zugrunde zu legenden Definition eins-zueins eingehalten werden. Ob dies der Fall ist, ist eine genuin juristische Frage, deren Antwort in bestimmten Szenarien ohne Weiteres umstritten sein kann.

1.3.2

Juristische Auslegungsmethoden

Bei den Bestimmungen der EG-Maschinenrichtlinie handelt es sich um europäische Rechtsnormen, die als solche einer juristischen Auslegung zugänglich sind. Im Hinblick auf die juristische Methodenlehre sind die vier folgenden Auslegungsmethoden zu beachten:

grammatikalische Auslegung (Wortlautargument)

historische Auslegung (Wille des Normgebers)

systematische Auslegung (Einbettung der Norm in den juristischen Gesamtzusammenhang)

teleologische Auslegung (Zweck der Norm)

Mit der grammatikalischen Auslegung wird das sog. Wortlautargument in Bezug genommen. Diese juristische Auslegungsmethode ist im EU-Recht mit Blick auf die Existenz und Gleichrangigkeit verschiedener Sprachfassungen weniger bedeutsam als im nationalen (deutschen) Recht. Vergleichsweise unbedeutend ist auch die Ermittlung des Willens des Normgebers bei der Auslegung geltenden EU-Rechts (historische Auslegung). Grund hierfür ist der spezifische Verhandlungscharakter des europäischen Rechtsetzungsprozesses. Bei der systematischen Auslegung wird der rechtliche Gesamtzusammenhang in den Blick genommen. Mit Blick auf die EG-Maschinenrichtlinie können gesetzessystematisch z. B. andere Rechtsakte auf dem Gebiet des europäischen Produktsicherheitsrechts wie z. B. die Verordnung (EG) Nr. 765/2008 (s. Kap. 1.5.2) oder die – freilich nur für Verbraucherprodukte geltende – Richtlinie 2001/95/EG ergänzend zu Rate gezogen werden. Die wichtigste Auslegungsmethode in Bezug auf EU-Recht ist schließlich die teleologische Auslegung. Dabei kommt es insbesondere darauf an, das europäische Recht so auszulegen, dass es möglichst praktisch wirksam ist (sog. effet utile). Eine wichtige Rolle im Rahmen der teleologischen Auslegung spielen die Erwägungsgründe, die den EU-Verordnungen und EU-Richtlinien vorangestellt sind (s. Kap. 3.8).

1.3.3

Enge Auslegung von Ausnahmebestimmungen

Europarechtlich ist schließlich zu beachten, dass Ausnahmebestimmungen grundsätzlich eng auszulegen sind. Der Grundsatz der engen Auslegung von Ausnahmebestimmungen kann mit Blick auf die EG-Maschinenrichtlinie insbesondere bei den Ausnahmen vom sachlichen Anwendungsbereich eine Rolle spielen (vgl. Art. 1 Abs. 2 Richtlinie 2006/42/EG).

1.4	Historische Entwicklung des Maschinenrechts

Mit der Richtlinie 2006/42/EG fand die Regelung des europäischen Maschinenrechts einen vorläufigen Abschluss, die ihren Anfang bereits Ende der 1980er-Jahre nahm. Ausgangspunkt war die Richtlinie 89/392/EWG vom 14. 6. 1989 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Maschinen. Aufgrund mehrfacher Änderungen an der Richtlinie 89/392/EWG entschied sich der europäische Gesetzgeber im Jahr 1998 aus Gründen der Übersichtlichkeit und Klarheit dazu, das geltende Maschinenrecht in der Richtlinie 98/37/EG vom 22. 6. 1998 neu zu fassen. Eine wesentliche Änderung erfuhr die Richtlinie 89/392/EWG insbesondere durch Art. 6 Richtlinie 93/68/EWG. Diese Richtlinie diente der Harmonisierung der Bestimmungen über die Anbringung und Verwendung der CE-Kennzeichnung. Im europäischen Maschinenrecht führte sie dazu, dass das frühere EG-Zeichen durch die damals neue CE-Kennzeichnung ersetzt wurde. Geltungsbeginn für diese Änderung in den Mitgliedstaaten der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) war der 1. 1. 1995.

Tabelle 1.3 Überblick über das europäische Maschinenrecht seit 1989

Maschinenrichtlinie	Innerstaatliche Umsetzung	Nationaler Geltungsbeginn
Richtlinie 89/392/EWG	Vor dem 1. 1. 1992 (Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1 Richtlinie 89/392/EWG)	Ab dem 31. 12. 1992 (Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 2 Richtlinie 89/392/EWG)
Richtlinie 98/37/EG	Keine Änderung in Bezug auf die schon zuvor geregelten Umsetzungs- und Anwendungsfristen (Art. 14 Abs. 1 Richtlinie 98/37/EG)	Keine Änderung in Bezug auf die schon zuvor geregelten Umsetzungs- und Anwendungsfristen (Art. 14 Abs. 1 Richtlinie 98/37/EG)
Richtlinie 2006/42/EG	Vor dem 29. 6. 2008 (Art. 26 Abs. 1 Unterabs. 1 Richtlinie 2006/42/EG)	Ab dem 29. 12. 2009 (Art 26 Abs. 1 Unterabs. 2 Richtlinie 2006/42/EG)

1.5	New Approach und New Legislative Framework

Die EG-Maschinenrichtlinie 2006/42/EG rechnet zu den sog. New-Approach-Rechtsakten bzw. -Richtlinien, die auch als CE-Rechtsakte bzw. -Richtlinien bezeichnet werden; denn die sachlich von den New-Approach-Rechtsakten erfassten Produkte müssen typischerweise vor dem Inverkehrbringen vom Hersteller oder seinem Bevollmächtigten mit der CE-Kennzeichnung versehen werden. Dass Ausnahmen von diesem Grundsatz bestehen, zeigen u. a. die EG-Maschinenrichtlinie im Allgemeinen und die unvollständigen Maschinen im Besonderen (s. Kap. 5.1.3).

Aufgrund der spezifischen Bedeutung des „New Approach“ im europäischen (und deutschen) Produktsicherheitsrecht sollen die Grundzüge dieses Konzepts im Folgenden dargestellt werden, wobei auch die Reform des „New Approach“ im Jahr 2008 in die Überlegungen einzubeziehen ist. Selbst wer vertiefte Kenntnisse von den einzelnen maschinenrechtlichen Anforderungen insbesondere aus Anhang I der Richtlinie 2006/42/EG hat, kann dieses Wissen nur dann zutreffend einordnen und z. B. gegen Marktüberwachungsbehörden, aber auch Lieferanten oder Kunden in Stellung bringen, wenn das Grundverständnis für den industriepolitischen Überbau namens „New Approach“ vorhanden ist.

1.5.1

„New Approach“ 1985

Als „New Approach“ („Neue Konzeption“) wird jenes industriepolitische Konzept auf dem Gebiet des Produktsicherheitsrechts bezeichnet, welches im Jahr 1985 das zuvor geltende Konzept der Detailharmonisierung ablöste. Die Detailharmonisierung bestand darin, die technischen Anforderungen an bestimmte Produktkategorien ausführlich („detailliert“) vorzugeben. Aufgrund der beschwerlichen Rechtsetzungsprozesse beschwor dieses Konzept nicht weniger als einen Stillstand technischer Innovationen im Non-Food-Sektor herauf.

Der „New Approach“, der diesen Stillstand überwinden sollte, ist Gegenstand der Entschließung des Rates vom 7. 5. 1985 und beruht auf den folgenden vier Grundprinzipien:

Festlegung der grundlegenden Sicherheitsanforderungen (wesentlichen Anforderungen)

Normungsorganisationen arbeiten technische Spezifikationen (harmonisierte Normen) aus

Anwendung der technischen Spezifikationen bleibt freiwillig

Herstellung nach harmonisierten Normen führt zur Konformitätsvermutung bzw. Vermutungswirkung

Ergänzend wies der Rat darauf hin, dass der „New Approach“ nur dann funktioniere, wenn erstens die harmonisierten Normen Qualitätsgarantien in Bezug die Konkretisierung der grundlegenden Sicherheitsanforderungen böten und zweitens die staatlichen Behörden für die Sicherheit und gegebenenfalls weitere grundlegende Anforderungen verantwortlich blieben.

„New Approach“ in der EG-Maschinenrichtlinie

Dass die EG-Maschinenrichtlinie auf dem „New Approach“ beruht, kann mit Blick auf den umfangreichen Katalog rechtlich verbindlicher Anforderungen an Konstruktion und Bau von Maschinen in Anhang I der Richtlinie 2006/42/EG durchaus infrage gestellt werden. Dessen ungeachtet zeigt die genauere Analyse der EG-Maschinenrichtlinie, dass sie ohne Weiteres die vier Grundprinzipien des „New Approach“ aufweist.

Was die Festlegung der grundlegenden Sicherheitsanforderungen anbelangt, sind diese in Anhang I der Richtlinie 2006/42/EG zwar in der Tat detailliert geregelt; im Unterschied zum Konzept der Detailharmonisierung wird maschinenrechtlich aber nicht im Detail vorgegeben, wie bestimmte Gefährdungen abgewehrt werden sollen. Ganz im Gegenteil beschränkt sich das europäische Maschinenrecht auf die Festlegung von Schutzzielen. Mit Blick auf Brandgefährdungen muss die Maschine gemäß Nr. 1.5.6 des Anhangs I der Richtlinie 2006/42/EG „so konstruiert und gebaut sein, dass jedes Brand- und Überhitzungsrisiko vermieden wird, das von der Maschine selbst oder von Gasen, Flüssigkeiten, Stäuben, Dämpfen und anderen von der Maschine freigesetzten oder verwendeten Stoffen ausgeht.“ Dazu, wie Brandgefährdungen in concreto vermieden werden sollen, verhält sich die EG-Maschinenrichtlinie indes nicht.

Im Übrigen beinhaltet Art. 7 Abs. 2 Richtlinie 2006/42/EG die Konformitätsvermutung bzw. Vermutungswirkung, welche auf der Existenz harmonisierter Normen aufsetzt (s. Kap. 5.1.4).

1.5.2

„New Legislative Framework“ (NLF) 2008

Im Jahr 2008 wurde der „New Approach“ einer umfangreichen Reform unterzogen, die sich allerdings nicht auf seine Grundprinzipien auswirkte. Vehikel für die Reform war das Maßnahmen- und Regelungspaket namens „New Legislative Framework“ (NLF). Gegenstand des NLF waren die drei folgenden europäischen Rechtsakte:

Verordnung (EG) Nr. 764/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. 7. 2008 zur Festlegung von Verfahren im Zusammenhang mit der Anwendung bestimmter nationaler technischer Vorschriften für Produkte, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden sind, und zur Aufhebung der Entscheidung Nr. 2052/95/EG

Verordnung (EG) Nr. 765/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. 7. 2008 über die Vorschriften für die Akkreditierung und Marktüberwachung im Zusammenhang mit der Vermarktung von Produkten und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 339/93 des Rates

Beschluss (EG) Nr. 768/2008/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. 7. 2008 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für die Vermarktung von Produkten und zur Aufhebung des Beschlusses 93/465/EWG des Rates

Verordnung (EG) Nr. 764/2008

Was die Verordnung (EG) Nr. 764/2008 anbelangt, führt diese in der Praxis ein Schattendasein. Gemäß Art. 2 VO (EG) Nr. 764/2008 gilt sie „für an Wirtschaftsteilnehmer gerichtete Verwaltungsentscheidungen über Produkte (. . .), die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebracht wurden“. Voraussetzung ist darüber hinaus, dass die zugrunde liegende (vertriebsbeschränkende bzw. -untersagende) Entscheidung „auf der Grundlage einer technischen Vorschrift“ getroffen wurde. Relevant sind insoweit indes nur solche technische Vorschriften, „die nicht Gegenstand gemeinschaftsweiter Harmonisierung“ sind. Der Begriff der technischen Vorschrift umfasst dabei Gesetze, Verordnungen oder sonstige Verwaltungsvorschriften eines EU-Mitgliedstaats. Vor diesem Hintergrund zielt diese Verordnung darauf ab, unzulässige Hindernisse der EU-Mitgliedstaaten für den freien Warenverkehr im europäisch nicht-harmonisierten Bereich zu eliminieren. Weil Maschinen Gegenstand des europäischen Produktsicherheitsrechts und somit EU-weit harmonisiert sind, spielt die Verordnung (EG) Nr. 764/2008 für den Maschinen- und Anlagenbau keine Rolle.

Verordnung (EG) Nr. 765/2008

Im Vergleich zur Verordnung (EG) Nr. 764/2008 ist die Verordnung (EG) Nr. 765/2008 nicht nur für den Maschinen- und Anlagenbau praktisch weitaus wichtiger. Diese europäische Verordnung wird auch als Marktüberwachungsverordnung bezeichnet, weil sie in den Artt. 15 ff. einen „Rechtsrahmen für eine gemeinschaftliche Marktüberwachung und die Kontrolle von in den Gemeinschaftsmarkt eingeführten Produkten“ enthält.

Besondere Beachtung verdienen die folgenden Aspekte aus der Marktüberwachungsverordnung:

einheitliche Begriffsbestimmungen (Art. 2)

Beachtlichkeit der nach vernünftigem Ermessen vorhersehbaren Verwendung bei allen europäisch-harmonisierten Produkten (Art. 16 Abs. 2)

Ausweitung des Schnellinformationssystems RAPEX auf Nicht-Verbraucherprodukte (Artt. 20, 22)

spezifische Vorgaben für die Kontrolle von in den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) bzw. die Europäische Union (EU) eingeführten Produkten (Artt. 27 ff.)

Geltungsbeginn der Marktüberwachungsverordnung

Die Marktüberwachungsverordnung gilt seit dem 1. 1. 2010 unmittelbar in allen 28 EU-Mitgliedstaaten (Art. 44 Unterabs. 2 VO (EG) Nr. 765/2008). Sie ist u. a. neben der EG-Maschinenrichtlinie anwendbar und darf daher im Maschinen- und Anlagenbau nicht in Vergessenheit geraten.

Beschluss Nr. 768/2008/EG

Der Beschluss Nr. 768/2008/EG schließlich „enthält gemeinsame Grundsätze und Musterbestimmungen, die in allen sektoralen Rechtsakten angewendet werden sollen, um eine einheitliche Grundlage für die Überarbeitung dieser Rechtsvorschriften zu bieten.“⁵ Praktisch bedeutsam sind daher insbesondere die Musterbestimmungen in Anhang I des Beschlusses Nr. 768/2008/EG, die z. B. bereits von der neuen EMV-Richtlinie (Richtlinie 2014/30/EU), der neuen EU-Aufzugsrichtlinie (Richtlinie 2014/33/EU), der neuen ATEX-Richtlinie (Richtlinie 2014/34/EU) der neuen EU-Niederspannungsrichtlinie (Richtlinie 2014/35/EU) und der neuen EU-Druckgeräterichtlinie (Richtlinie 2014/68/EU) rezipiert wurden.

Besondere Beachtung verdienen die folgenden Aspekte aus dem Beschluss Nr. 768/2008/EG:

Ausweitung der behördlichen Melde- oder Notifikationspflicht auf Nicht-Verbraucherprodukte

Regelung von spezifischen Pflichten für jeden Wirtschaftsakteur

einheitliche Regelung des Marktüberwachungsverfahrens bei Verstößen gegen formelle (nicht-sicherheitsrelevante) und materielle (sicherheitsrelevante) Anforderungen

Zukünftiges Maschinenrecht

Die EG-Maschinenrichtlinie wird in Zukunft ebenfalls an die Musterbestimmungen aus Anhang I des Beschlusses Nr. 768/2008/EG angepasst werden. Aus diesem Grund sollte die aufmerksame Verfolgung etwaiger rechtspolitischer Aktivitäten auf der europäischen Ebene auf die unternehmensinterne Agenda gesetzt werden, um nicht dereinst vor vollendete Tatsachen gestellt zu werden.

1.6

Literatur

Kapoor, A./Klindt, T.: „New Legislative Framework“ im EU-Produktsicherheitsrecht – Neue Marktüberwachung in Europa?, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (EuZW) 2008, 649 ff.

Kapoor, A./Klindt, T.: Die Reform des Akkreditierungswesens im Europäischen Produktsicherheitsrecht, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (EuZW) 2009, 134 ff.

Kapoor, A./Menz, S.: Das „alignment package“ des europäischen Gesetzgebers – Neuer Schwung im Produktsicherheitsrecht, Zeitschrift für betriebliche Prävention und Unfallversicherung (BPUVZ) 2014, 390 ff.

Klindt, T./Schucht, C.: Internationales, europäisches und nationales Technikrecht, in: Ehlers/Fehling/Pünder, Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. 1, 3. Aufl. 2012, § 36

Schucht, C.: Die neue Architektur im europäischen Produktsicherheitsrecht nach New Legislative Framework und Alignment Package, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (EuZW) 2014, 848 ff.

ders.: Aktuelle Rechtsfragen im Produktsicherheitsrecht, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl) 2016, 351 ff.

ders.: 30 Jahre New Approach im europäischen Produktsicherheitsrecht – prägendes Steuerungsmodell oder leere Hülle?, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (EuZW) 2017, 46 ff.

¹ B2C steht für Business-to-Consumer.

² B2B steht für Business-to-Business.

³ Ausführlich zur neuen PSA-Verordnung Schucht, EuZW 2016, 407 ff.

⁴ Der Schutz der Umwelt spielt indes nur bei den Maschinen zur Ausbringung von Pestiziden gemäß Nr. 2.4 des Anhangs I der Richtlinie 2006/42/EG eine Rolle.